“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。該如何加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐?對此，專家表示，在收入方面，重點(diǎn)是有效發(fā)揮收入政策作用，進(jìn)一步完善現(xiàn)代稅收制度。在支出方面，在保持合理支出強(qiáng)度的同時(shí)，做到有保有壓、突出重點(diǎn)。在管理方面，要進(jìn)一步健全政府債務(wù)管理制度，持續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，提升財(cái)政資源配置效率和資金使用效益。
稅收制度
北京國家會計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅：
保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。“十四五”時(shí)期，要加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，積極發(fā)揮財(cái)政職能作用。在收入方面，重點(diǎn)是有效發(fā)揮收入政策作用，進(jìn)一步完善現(xiàn)代稅收制度。
“財(cái)政收入要把握好規(guī)模與質(zhì)量之間的關(guān)系。從規(guī)模上看，必須籌集到足夠的財(cái)政收入以滿足政府治理的需要。”北京國家會計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅表示。
新冠肺炎疫情的沖擊給國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)帶來較大的影響，財(cái)政可持續(xù)性問題在我國財(cái)稅體制改革中十分重要。“保障基層財(cái)政穩(wěn)定將是‘十四五’時(shí)期財(cái)政的關(guān)鍵性問題之一，其中健全地方稅、直接稅體系，推進(jìn)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革等，有利于拓展地方收入來源。”李旭紅說。
李旭紅認(rèn)為，為了保障財(cái)政可持續(xù)性，我國保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定是必要的，既保障了必要的財(cái)政收入來源，維持政府的宏觀調(diào)控和公共保障能力，同時(shí)也能持續(xù)發(fā)揮減稅降費(fèi)對于市場主體的激勵作用。
“從質(zhì)量的角度以及全球稅制發(fā)展的趨勢看，‘十四五’時(shí)期我國在維持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的前提下，減稅降費(fèi)將著力于提質(zhì)、優(yōu)化，特別是進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)，在激發(fā)市場主體活力的同時(shí)，促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)更為均衡，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量提升。”李旭紅說。
對于如何進(jìn)一步完善稅收制度，李旭紅認(rèn)為，首先要關(guān)注稅制服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略的問題，“新時(shí)期提升我國競爭力的重要發(fā)展路徑是通過科技創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，夯實(shí)我國的制造業(yè)基礎(chǔ)。因此，稅制改革和減稅政策將以促進(jìn)科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展為重要切入點(diǎn)”。
其次，要關(guān)注稅制與促進(jìn)社會公平的問題。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重。“新時(shí)期貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，更好滿足人民群眾美好生活需要，稅制在調(diào)節(jié)收入分配方面將發(fā)揮更重要的作用，發(fā)揮直接稅的收入分配調(diào)節(jié)功能，特別是進(jìn)一步完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。”李旭紅說。
再次，要關(guān)注稅制與環(huán)境和諧的問題。李旭紅認(rèn)為，“十四五”時(shí)期，需要持續(xù)深化綠色稅制改革，探索由增長驅(qū)動型稅制向環(huán)境友好型稅制的轉(zhuǎn)變。
“當(dāng)然，作為環(huán)境友好型稅制，無法由單一的稅種承擔(dān)所有的功能。我國應(yīng)該全面統(tǒng)籌企業(yè)所得稅、資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅等多個(gè)稅種，充分發(fā)揮綠色低碳稅費(fèi)制度的作用，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。”李旭紅說。
財(cái)政支出
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣：
提升資金配置使用績效
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出。“十四五”期間，財(cái)政支出如何合理安排支出預(yù)算規(guī)模，加強(qiáng)重大決策部署財(cái)力保障，把每一分錢用在刀刃上?
“新發(fā)展格局下，要在保持合理支出強(qiáng)度的同時(shí)，做到有保有壓、突出重點(diǎn)。提升財(cái)政資金配置和使用績效，推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，努力提高財(cái)政支出效率。”中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣表示。
首先，堅(jiān)持政府過緊日子，嚴(yán)控一般性支出。比如，今年中央本級支出繼續(xù)安排負(fù)增長，進(jìn)一步大幅壓減非急需非剛性支出，重點(diǎn)項(xiàng)目和政策性補(bǔ)貼也按照從嚴(yán)從緊、能壓則壓原則審核安排，地方財(cái)政也進(jìn)一步壓減一般性支出。“要厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，把更多寶貴財(cái)政資源用于保障民生、支持市場主體發(fā)展。”何代欣說。
其次，加強(qiáng)對基層的保障，最大限度下沉財(cái)力。各級預(yù)算安排要突出重點(diǎn)，堅(jiān)持“三保”(保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn))支出在財(cái)政支出中的優(yōu)先順序，堅(jiān)決兜住“三保”底線。
何代欣認(rèn)為，我國現(xiàn)階段欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難地區(qū)大多位于中西部，這些地方有的剛剛擺脫貧困狀態(tài)，有的則在鄉(xiāng)村振興道路上努力起步，還需要中央財(cái)政幫一把、扶一程。除了給予財(cái)力支持，增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)造血功能和財(cái)政自給能力，是“十四五”時(shí)期需要通過財(cái)政傾斜去重點(diǎn)解決的問題。
“財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制不僅解決了基層財(cái)力的應(yīng)急之需，還在體制改革上探索了一條化解基層財(cái)力不足的道路。未來的財(cái)政管理和體制改革，應(yīng)當(dāng)吸收直達(dá)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化相關(guān)體制設(shè)計(jì)，穩(wěn)步擴(kuò)大直達(dá)資金范圍，提高財(cái)政資金使用有效性和精準(zhǔn)性。”何代欣說。
再次，聚焦構(gòu)建新發(fā)展格局持續(xù)發(fā)力，增強(qiáng)對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、國家發(fā)展規(guī)劃的財(cái)力保障。比如，支持科技自立自強(qiáng)，加大財(cái)政科技投入，提高制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例，引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入。“這是在供給側(cè)和需求端雙向促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的財(cái)政努力。”何代欣認(rèn)為。
此外，還要推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，培育完整內(nèi)需體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通;推動脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，支持深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等。
“加力保障和改善民生，強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先支持政策，支持建設(shè)高質(zhì)量教育體系，完善覆蓋全民的社會保障體系，強(qiáng)化公共衛(wèi)生投入等，這些老百姓關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域，財(cái)政責(zé)無旁貸。”何代欣說。
財(cái)政預(yù)算
中國財(cái)政科學(xué)研究院原副院長、研究員白景明：
加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度
預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是現(xiàn)代國家治理體系中的重要組成部分。
“黨的十八大以來，圍繞推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體改革目標(biāo)，預(yù)算管理制度改革不斷前行，接連取得突破性成果，既有效支撐了經(jīng)濟(jì)社會各個(gè)領(lǐng)域改革的推進(jìn)，也為建立現(xiàn)代財(cái)政制度和實(shí)施積極的財(cái)政政策提供了制度空間。”中國財(cái)政科學(xué)研究院原副院長、研究員白景明表示。
“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要對深化預(yù)算管理制度改革作出重要部署。近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確了改革的一系列政策措施。白景明認(rèn)為，這為新發(fā)展階段進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革指明了方向，總體來看，有四大“深化點(diǎn)”。
首先，深化收入預(yù)算編制管理改革。“前期減稅降費(fèi)包含了諸多收入預(yù)算制度改革舉措，如取消部分行政事業(yè)性收費(fèi)等。”白景明說，新發(fā)展階段將把收入預(yù)算管理改革重點(diǎn)放在加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度上，內(nèi)容包括加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理、強(qiáng)化部門和單位收入統(tǒng)籌管理、盤活各類存量資源等，這有助于進(jìn)一步規(guī)范政府收入籌措，營造良好的營商環(huán)境、維護(hù)市場統(tǒng)一和公平競爭，同時(shí)提高財(cái)政資源使用效率，加大政府自身約束力，進(jìn)而增強(qiáng)政府公信力。
其次，深化支出預(yù)算編制管理制度改革。“重點(diǎn)是推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化。”白景明說，比如加大重大決策部署財(cái)力保障、合理確定支出預(yù)算規(guī)模、推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、嚴(yán)格預(yù)算編制管理等，這些舉措在優(yōu)化支出底線的基礎(chǔ)上有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出可持續(xù)，提高財(cái)政資金使用效率，確保重點(diǎn)支出合理增長，并形成統(tǒng)籌兼顧各方需求、財(cái)力狀況可承受的支出結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
再次，深化預(yù)算執(zhí)行管理制度改革。“預(yù)算執(zhí)行管理事關(guān)預(yù)算編制和收支政策的具體落實(shí)。”白景明表示，新發(fā)展階段將把績效管理和預(yù)算執(zhí)行管理深度貫通，比如強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制、加強(qiáng)財(cái)政政策評估、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算績效管理、優(yōu)化國庫集中收付管理、拓展政府采購政策功能等，這將強(qiáng)化預(yù)算的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保障效能。
此外，還要深化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控制度改革。當(dāng)前，財(cái)政收支進(jìn)入了新的平衡階段，收支矛盾比較突出，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。“有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可以增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，降低經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成本。”白景明說，要分別建立防控各類財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度體系，包括健全地方政府依法適度舉債機(jī)制、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、防范化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)隱患等，把防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提升到確保國家長治久安的高度。
債務(wù)管理
對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院副院長毛捷：
健全政府債務(wù)管理制度
政府債務(wù)管理制度是現(xiàn)代財(cái)稅體制的重要內(nèi)容。“十四五”時(shí)期，要進(jìn)一步健全政府債務(wù)管理制度，切實(shí)將債務(wù)融資的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作用與防范化解風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性統(tǒng)籌起來。
“我國地方政府債務(wù)的政策實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)，管理體制不斷完善。受益于科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，‘十三五’時(shí)期，我國在地方政府債務(wù)管理制度建設(shè)方面取得了突出進(jìn)展。”對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院副院長毛捷說。
統(tǒng)計(jì)顯示，截至2020年末，地方政府債務(wù)余額25.66萬億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額28.81萬億元之內(nèi)，加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)余額20.89萬億元，全國政府債務(wù)余額46.55萬億元，政府債務(wù)余額占GDP的比重為45.8%，低于國際普遍認(rèn)同的60%警戒線，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
毛捷認(rèn)為，在風(fēng)險(xiǎn)總體可控的同時(shí)，我國政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增大，“十四五”時(shí)期政府債務(wù)管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
“統(tǒng)籌政府債務(wù)，尤其是地方政府債務(wù)的發(fā)展功能與安全職責(zé)，是新發(fā)展階段我國政府債務(wù)治理的方向。”毛捷表示。
首先，要守好底線，適度舉債。“在做好‘六穩(wěn)’‘六保’基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合新發(fā)展格局的要求，科學(xué)設(shè)定我國政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，并充分考慮區(qū)域和層級的異質(zhì)性，逐步將債務(wù)規(guī)模和類型量化、細(xì)化到市縣級政府。”毛捷說。
其次，要以民為本，規(guī)范舉債。毛捷認(rèn)為，要恪守舉債資金用于公益性項(xiàng)目(包含準(zhǔn)公益性項(xiàng)目)資本性支出的原則、堅(jiān)決防止將債務(wù)資金用于經(jīng)常性支出或商業(yè)性項(xiàng)目，優(yōu)先選擇符合廣大人民利益的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，既要為有效拉動就業(yè)、保障基本民生、加快形成新發(fā)展格局提供充足的財(cái)力支持，又要減少乃至避免不必要的舉債。
“在政府舉債、投資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營和還本付息的全生命周期中，進(jìn)一步完善信息公開機(jī)制，并建立公眾參與、反饋的渠道和機(jī)制，最大限度鼓勵公眾積極參與政府債務(wù)項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)督、建議和評價(jià)。”毛捷說。
再次，要兼顧效益，高效舉債。毛捷建議，增強(qiáng)政府債券尤其是地方政府債券的投資屬性，促進(jìn)債券投資人的多元化。不斷完善地方政府債券的信用評級、信息公開、核算標(biāo)準(zhǔn)與信息披露標(biāo)準(zhǔn)等，增強(qiáng)市場對地方政府債券的認(rèn)識與認(rèn)可，激發(fā)證券公司、基金公司、保險(xiǎn)公司以及個(gè)人等各類投資者對政府債券的投資積極性。
“通過加強(qiáng)績效管理，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面存在的問題。要借助詳細(xì)的操作指引明晰績效評價(jià)、績效監(jiān)控和部門間績效管理的具體內(nèi)容，加快推進(jìn)在項(xiàng)目準(zhǔn)備、債券發(fā)行、項(xiàng)目執(zhí)行及運(yùn)營等不同階段開展績效管理，合理設(shè)定考核目標(biāo)和對應(yīng)指標(biāo)，落實(shí)債券資金的績效評價(jià)、監(jiān)控和結(jié)果應(yīng)用等。”毛捷說。
(記者 曾金華 李華林 武亞東)
