我國新能源歷經(jīng)了多年來“政策驅(qū)動”下的大發(fā)展，已走向了“需求驅(qū)動”的新起點。自去年9月中國向世界承諾“雙碳”目標，推動新能源發(fā)展的政策便頻頻出臺。
近日，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于進一步做好電力現(xiàn)貨市場建設試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，提出“引導新能源項目10%的預計當期電量通過市場化交易競爭上網(wǎng)，市場化交易部分可不計入全生命周期保障收購小時數(shù)”。
這是國家層面首次明確新能源參與現(xiàn)貨市場。在“雙碳”目標指引下，“構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”的提出表明中央已明確將新能源定位為主體能源，新能源在能源領域和電力系統(tǒng)中的角色已發(fā)生了根本性的變化。
欲戴王冠，必承其重。過去，為了扶持新能源發(fā)展，我國以“可再生能源電力消納保障機制”在政策和法律層面對新能源發(fā)電的市場份額做出強制性規(guī)定。如今，即便“消納保障機制”依然有效，但隨著新能源發(fā)展的加速，這份保障從客觀上也越來越難以兌現(xiàn)。“保障性”資源的逐漸退坡，是新能源成為主體能源的必經(jīng)之路。電力市場化改革的關(guān)鍵領域現(xiàn)貨市場向新能源敞開大門，表明新能源發(fā)電未來的生存環(huán)境、競爭模式、收益方式等底層邏輯將發(fā)生系統(tǒng)性的改變。無論是新能源發(fā)電，還是處于試點中的現(xiàn)貨市場，都將面臨新的風險、機遇與挑戰(zhàn)。
新能源：市場優(yōu)勝劣汰倒逼技術(shù)路線優(yōu)化
進入現(xiàn)貨市場，對于新能源而言將產(chǎn)生怎樣的影響，需要從當下和未來兩方面看待。
當前，新能源仍然被作為單向激勵、給與保障措施的產(chǎn)業(yè)來對待，各種資源加持、政策設計，都圍繞著促進可再生能源的投資消納來進行，至少在相當一段時間內(nèi)，新能源仍然享有一定的保障利用小時數(shù)。在保障利用小時數(shù)保底的基礎上，擁有進入市場的機會，便擁有了增發(fā)電量的可能性?！锻ㄖ穼τ谛履茉错椖窟M入市場的比例確定為10%。業(yè)內(nèi)人士認為，10%是一個以穩(wěn)妥起見的考慮，一方面避免短期內(nèi)新能源大量進場對市場運行造成沖擊，另一方面推動新能源循序漸進地進入市場，給新能源發(fā)電企業(yè)做好更充分的準備留出了窗口期。由于新能源發(fā)電邊際成本低，在保障性收購之外，一部分有可能出現(xiàn)棄電風險的電量進入市場，對于新能源項目收益和新能源整體消納而言，將是一個利好的消息。
著眼長遠，新能源躍升為主體能源后，進入市場的規(guī)模將對標當前的傳統(tǒng)能源，其投資決策考慮的因素將更為復雜。目前，在新能源裝機規(guī)模較大、消納能力有限的省份，其自行設置的新能源發(fā)電最低保障性收購利用小時數(shù)大幅低于項目實際可發(fā)小時數(shù)，全額保障性收購制度逐漸難以為繼，固定電價、相對確定的利用小時數(shù)、可預期的項目收益將逐漸遠去。因此，盡管10%只是一個相對保守的試水之量，但傳遞出的信號十分明確，未來越來越多的新能源電量參與市場化交易將是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。新能源項目的激勵模式將發(fā)生本質(zhì)改變，未來新能源的投資收益可能會面臨更大的不確定性。
在首批電力現(xiàn)貨市場試點中，已有省份對新能源項目參與市場交易進行了一定程度的開放。對新能源的投資者而言，不確定性意味著風險和挑戰(zhàn)，但通過市場機制的資源優(yōu)化配置功能篩選出優(yōu)質(zhì)和高效的項目，將有利于全行業(yè)、全社會的成本最小化和福利最大化。
“未來這種投資不確定性帶來的風險和挑戰(zhàn)體現(xiàn)在兩個層面：一方面是與項目自身條件及其競爭力有關(guān)的因素，主要包括資源、規(guī)模、建設成本、發(fā)電能力、技術(shù)路線等;另一方面需要考量的是與其競爭環(huán)境有關(guān)的因素。當新能源發(fā)電逐步成為基礎電源，其成本、價格的參照對象也會相應發(fā)生變化。隨著以煤電為主的常規(guī)火電的定位與作用的轉(zhuǎn)變和發(fā)電成本增加，新能源在電力市場中要競爭的對象也將由傳統(tǒng)常規(guī)電源逐步轉(zhuǎn)向新能源之間的競爭。因此新能源項目在投資考量和財務分析方面應充分關(guān)注電源集中度與其競爭能力、市場整體飽和度與消納能力、電網(wǎng)接入與輸送能力、系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)資源與配套能力、市場化運營及公平競爭環(huán)境等諸多因素。”中國產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展聯(lián)盟能源互聯(lián)網(wǎng)專委會主任曾偉民說。
可再生能源有別于常規(guī)能源的技術(shù)特性，不僅將給電力系統(tǒng)帶來巨大的擾動，也將使現(xiàn)貨市場價格的波動更加劇烈，同時，在“雙碳”目標推動下，新能源與傳統(tǒng)能源此消彼長的趨勢將逐步明顯，當傳統(tǒng)能源逐漸退出基礎電量的市場競爭中，市場建設首要解決的問題便是如何調(diào)動足夠的靈活性資源來應對大規(guī)模新能源電量入網(wǎng)，支撐起以新能源為主體的電力系統(tǒng)。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟表示，新能源在系統(tǒng)中的定位上升成主體能源后，需要以常規(guī)能源的視角來衡量其功能與作用，主動為電力系統(tǒng)的安全可靠和高效運行作出貢獻，這包括提供各類輔助服務，乃至備用容量，電力系統(tǒng)不再是被動地、單向地接納新能源電量，而是要根據(jù)系統(tǒng)運行的需求和成本，來決定調(diào)用哪種資源。從目前來看，新能源在現(xiàn)貨市場獲取收益的主要渠道仍是電量銷售，但未來新能源的發(fā)展需要更具有系統(tǒng)視角，在市場中提供多種服務、拓展多種盈利方式，新能源在競爭性市場中的議價能力，取決于其資源的稀缺程度，這要求新能源提高自身靈活調(diào)節(jié)能力，也要求市場必須要完善建立并高效運轉(zhuǎn)起來，才能使新能源，以及其他電源品種在市場中均可獲得合理的盈利空間。
此外，從實操層面來看，新能源參與現(xiàn)貨市場競爭性交易涉及的許多具體問題在《通知》中尚未明確。“比如10%的競爭性交易電量是增量還是存量項目?對于不同時期、不同性質(zhì)的項目是否有區(qū)別對待?全壽命周期及保障收購小時數(shù)的具體定義或計算方法是怎樣的?盡管以上這些都不是大的原則問題，但是要從定量和實際操作的角度來看，這都是要面臨的實際問題。能源轉(zhuǎn)型也好，電力市場化改革也好，我們很多問題已經(jīng)有了定性的說法，但缺少定量的考量，因此一旦進入到實操層面就可能會遇到很多棘手的細節(jié)問題。這也說明深化改革的過程是一個不斷探索和逐步完善的過程。”曾偉民說。
現(xiàn)貨市場：扭曲的價格信號無法反映供需狀態(tài)
對于試點中的現(xiàn)貨市場而言，高比例新能源進場的挑戰(zhàn)尚未到來，眼下的問題已是層出不窮：去年5月，山東電力現(xiàn)貨交易試運行4天產(chǎn)生近億元不平衡資金;今年年初，甘肅現(xiàn)貨市場頻頻出現(xiàn)極端價格被叫停;今年4月，山西因突發(fā)天氣造成新能源出力快速下降，現(xiàn)貨市場實施了2小時熔斷措施;5月，廣東現(xiàn)貨市場因供需失衡，價格一路高漲，136家售電公司共虧損5.16億元……盡管“癥狀”各異，但“病根”在于市場建設缺少成熟的、統(tǒng)領性的頂層設計。
通過幾年來的現(xiàn)貨試點試運行，市場中的問題慢慢凸顯，現(xiàn)貨市場與中長期市場缺乏銜接、用戶未進入市場價格無法傳導、產(chǎn)品體系的構(gòu)建不合理、不全面，種種因素都制約著現(xiàn)貨市場發(fā)揮其應有的作用。現(xiàn)貨市場的本質(zhì)作用是通過價格來引導電力資源的優(yōu)化配置，但電價的充分波動必將帶來一定的市場風險，給市場主體帶來考驗和警醒。以近期廣東現(xiàn)貨市場的價格風波為例，當現(xiàn)貨價格頻頻觸及天花板，批零倒掛風險加劇，售電公司虧損嚴重。是限制價差保護售電公司，還是尊重市場讓價格充分反映供需?廣東現(xiàn)貨市場面臨著騎虎難下的抉擇。
“在這種情況下，如果信任市場，對電價的作用有足夠清晰的認知，就應該允許價格上漲。如果供應不足還不允許漲價，那么市場就失去了它的意義。經(jīng)過這幾年的試點，市場中出現(xiàn)的問題已經(jīng)很清晰了。”馮永晟說，“既需要價格信號引導資源優(yōu)化配置，又擔心市場產(chǎn)生劇烈價格波動引發(fā)風險，這是我國電力體制改革中面對市場的矛盾心態(tài)，這種心態(tài)普遍地存在于各個地區(qū)的試點之中。這是正常的，可以理解的，這恰恰構(gòu)成了我們強調(diào)科學選擇市場模式，完善市場設計的基本依據(jù)。實際上，這些問題可以在市場的初始設計中科學設置解決方案，比如合理制定現(xiàn)貨市場價格上限，避免市場運行的失控;比如合理設計市場交易體系，多元化收入來源，平滑價格波動等等。但基本框架一旦制定，就絕不應遇到風吹草動就隨意叫停市場，而應在運行中動態(tài)完善。”
新能源與傳統(tǒng)能源此消彼長，未來電力新增裝機將以新能源為主。“新能源具有‘大裝機、小電量’的屬性和隨機性、波動性、反調(diào)峰特點，以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)則具有典型的‘雙高、雙峰、(供需)雙隨機-特性’。與傳統(tǒng)電力系統(tǒng)相比，新型電力系統(tǒng)中新能源在電源結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導地位，形成‘大電源、大電網(wǎng)’與‘分布式、小(微)電網(wǎng)’兼容互補的電力供應和系統(tǒng)運行新格局。由此構(gòu)成了在供需平衡、系統(tǒng)安全、消納保障和靈活調(diào)節(jié)等諸多方面的重大挑戰(zhàn)。與此同時，建設完善與新型電力系統(tǒng)配套的電力市場及運營機制同樣必不可少，包括完善價格機制、激勵機制、競爭機制、市場規(guī)則、公平環(huán)境和法制監(jiān)管。兩者相輔相成、共同支撐，并與碳市場協(xié)同耦合發(fā)展，方能實現(xiàn)我國‘雙碳’目標下的能源電力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。”曾偉民說。
政策的保駕護航和市場的優(yōu)勝劣汰，是一枚硬幣的兩面，有對立，亦能統(tǒng)一。市場建設的推進盡管有些坎坷和緩慢，但漸進向前的過程或可使改革試錯付出的代價更加可控。“把握市場化改革的進程和尺度是一個至關(guān)重要的命題。比如快速全面放開的市場化，或完全交由市場發(fā)揮自我調(diào)節(jié)與修復能力也許不失為一條快速推進改革的路徑，但市場的修復能力一般會滯后，由此可能會付出較為沉重的代價，甚至走彎路，這種代價或許需要更加漫長的時間來彌補。我國的電力市場建設一路走來雖然遇到不少困難與波折，但總體來說方向正確、穩(wěn)步推進，還是具有較強糾偏能力的。”曾偉民說。
如果說前幾年里，市場化改革是在試錯中發(fā)現(xiàn)問題，那么在“十四五”期間，應針對市場中出現(xiàn)的突出問題，基于未來的場景理順市場機制，制定系統(tǒng)性的解決方案，從而推動“雙碳”目標在全社會成本最小化的基礎上得以實現(xiàn)。
馮永晟指出，在現(xiàn)貨試點中，價格的傳導機制，是市場運行中的一大“堵點”。這其中固然存在保民生、降低實體經(jīng)濟用能成本等更高層面的考量，但對電力用戶的保護需要有邊界，這一邊界的關(guān)鍵點在于讓用戶感知到價格變化，并由此改變用電行為。電力作為一種二次能源，提供給用戶的是行業(yè)中各種要素綜合投入下形成的復合產(chǎn)品，市場價格需要反映出生產(chǎn)電力的整體成本，并且傳遞給電力用戶，換言之，要讓電力用戶能夠真實地感知到所用電力的成本。只有在價格傳導暢通的情況下，才能引導用戶科學、合理地用電，才能真正使節(jié)能減排的責任與每個個體緊密相連。市場如果因為行政干預而扭曲了價格，那么影響到的是整個經(jīng)濟體感知成本的失靈，進一步導致全社會經(jīng)濟效率的降低，使整個社會福利出現(xiàn)更大損失。既要發(fā)揮市場作用，又要在一定程度上保護電力用戶的利益，在批發(fā)市場的層面就應內(nèi)嵌出一套機制，控制用戶所能承受的最高的成本。
在此前的現(xiàn)貨試點運行中，現(xiàn)貨電價由發(fā)電側(cè)單邊決定，用戶側(cè)不參與報價，或報量不報價。此次出臺的《通知》中提出推動“用戶側(cè)參與現(xiàn)貨市場結(jié)算”，這將是現(xiàn)貨市場建設繼續(xù)推進的一大亮點。一個成熟的市場，必然是供求共同參與的市場。“用戶必須要參與結(jié)算，才能通過價格引導供需，而非僅引導供給方一側(cè)。現(xiàn)貨市場建立的初衷是通過現(xiàn)貨價格去引導需求側(cè)，從而釋放需求側(cè)資源，在一定程度上改變傳統(tǒng)‘源隨荷動’、發(fā)電側(cè)單方面根據(jù)負荷變化調(diào)整的系統(tǒng)運行模式，從而助力新型電力系統(tǒng)的構(gòu)建。只有讓用戶參與決策了，才是真正在系統(tǒng)層面上實現(xiàn)了供求平衡。”馮永晟說。
當前，中央已將碳達峰與碳中和目標納入生態(tài)文明建設整體框架，一場從根本上再造中國經(jīng)濟基礎的巨大革命正在開啟，今年政府工作報告大力倡導充分利用市場化的手段來促進碳減排與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，碳市場、用能權(quán)交易市場等加快推進。發(fā)電行業(yè)是首個納入全國碳市場的行業(yè)。碳市場作為電力市場的上游市場，其運行效率與電力市場的成熟與完善密切相關(guān)。“這其中涉及到碳價向電價傳導的問題，如果碳市場建立起來，且碳價較高卻無法通過電價傳導出去，就會壓縮整個發(fā)電行業(yè)的利潤，折損其投資熱情，進而導致我們面臨更大的缺電和限電風險，從這個角度來看，電力市場的建設成敗也關(guān)系到碳市場的有效運行，乃至‘雙碳’目標的實現(xiàn)。”馮永晟說，“較之鋼鐵、煤炭、水泥、建材、有色金屬等市場化程度更高、價格傳導更加順暢的行業(yè)，電力行業(yè)首批進入碳市場實際上對碳市場形成的制約是最大的。因此加強電力市場與碳市場的銜接聯(lián)動，協(xié)同推進，形成電價與碳價有機融合的價格體系是實現(xiàn)‘雙碳’目標的當務之急。”(翁爽)
