近日，財政部部長劉昆在作關(guān)于2020年中央決算的報告時表示，2021年用好地方政府專項債券，指導(dǎo)地方加強項目儲備，適當(dāng)放寬專項債券發(fā)行時間限制，合理把握發(fā)行節(jié)奏，提高債券資金使用績效。專家認(rèn)為，這意味著今年專項債發(fā)行節(jié)奏將保持相對平穩(wěn)，更加強調(diào)發(fā)行使用實效，注重項目質(zhì)量管理和風(fēng)險防控，更好地發(fā)揮專項債對經(jīng)濟的拉動作用。
發(fā)行節(jié)奏更加穩(wěn)健
經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，今年預(yù)算安排新增地方政府債務(wù)限額44700億元，其中，專項債務(wù)限額36500億元，比2020年略低，但仍保持較大規(guī)模。此前，由于今年專項債提前批額度下達時間比往年略晚，一季度發(fā)行節(jié)奏明顯放緩，因此市場預(yù)計，四五月份將出現(xiàn)專項債發(fā)行小高峰。
從現(xiàn)實情況看，高峰并沒有如期而至。根據(jù)財政部政府債務(wù)研究和評估中心數(shù)據(jù)顯示，前5個月，各地已發(fā)行新增地方政府債券9351億元，完成已下達債務(wù)限額的21.91%。其中，新增一般債已發(fā)行3625億元，完成已下達債務(wù)限額的45.31%;新增專項債已發(fā)行5726億元，完成已下達債務(wù)限額的16.51%，明顯低于前兩年同期水平。
分析認(rèn)為，專項債發(fā)行節(jié)奏變緩主要原因在于上半年穩(wěn)增長壓力不大。一季度，我國國民經(jīng)濟呈現(xiàn)穩(wěn)中加固、穩(wěn)中向好態(tài)勢，處于穩(wěn)增長壓力較小的窗口期。“今年以來經(jīng)濟持續(xù)恢復(fù)，財政逆周期發(fā)力的必要性不高，而將財政政策資源后移，可以更好地熨平年內(nèi)的經(jīng)濟波動。”華創(chuàng)證券研究所所長助理、首席宏觀分析師張瑜表示。
中國財政科學(xué)研究院原副院長、研究員白景明表示，債券資金要根據(jù)項目實施進度分配、發(fā)行和使用，今年專項債優(yōu)先支持在建工程，上半年地方新設(shè)項目的壓力不大，各地依據(jù)項目進展情況調(diào)整發(fā)行節(jié)奏，符合“資金跟著項目走”的原則。
今年財政部還加強專項債管理，對專項債使用進行穿透式監(jiān)管，客觀上也減緩了專項債發(fā)行速度。“地方對專項債券項目的申報發(fā)行轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎，新上項目不再‘求大求快’，而是轉(zhuǎn)向需求真實、金額可靠的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，所以專項債發(fā)行速度變慢。同時，上半年地方政府的財政收支平衡邊際改善明顯，對專項債的發(fā)行需求不大，地方政府更多進行后續(xù)政府投資計劃調(diào)整，比如項目儲備庫的設(shè)立等。”中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任、研究員王澤彩表示。
發(fā)行額度更加精準(zhǔn)
作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，專項債是補短板、穩(wěn)增長、惠民生的重要著力點，其發(fā)行節(jié)奏備受市場關(guān)注。
有觀點認(rèn)為，今年存在無法按預(yù)算安排發(fā)完限額的可能。如果下半年經(jīng)濟運行繼續(xù)超預(yù)期，財政部門出于平衡財政收支的考慮，年內(nèi)或許不會將專項債額度全部發(fā)完。
“專項債發(fā)行是按照市場化原則進行，對發(fā)行下限無明文規(guī)定，理論上各地可以不發(fā)完當(dāng)年新增專項債限額，但這種可能性不大。”白景明表示，地方專項債全年額度一般是由地方根據(jù)項目融資需求提前向財政部申請，財政部綜合評估后再分配發(fā)放，屬于“按需申請”“按需發(fā)放”，資金與項目一一對應(yīng)，“地方項目進度可能后移，但若無特殊情況，一般不會放棄用完全年的配額”。
此外，雖然一季度國民經(jīng)濟開局良好，但當(dāng)前經(jīng)濟恢復(fù)不均衡、基礎(chǔ)不穩(wěn)固，專項債對經(jīng)濟的托底支撐作用仍不可忽視。多位專家表示，在發(fā)行窗口期放寬的情況下，年內(nèi)專項債發(fā)行整體節(jié)奏將更趨平緩，以往集中于幾個月內(nèi)發(fā)行的模式或難再現(xiàn)，專項債發(fā)行周期或持續(xù)至年末。
“前期專項債發(fā)行放緩，伴隨額度下達、項目融資需求釋放等，預(yù)計將在6月及三季度有所提速，以保持對經(jīng)濟恢復(fù)的必要支持力度。”白景明表示。
王澤彩也認(rèn)為，隨著后續(xù)地方政府項目儲備不斷完善，有關(guān)項目逐漸成熟，專項債發(fā)行節(jié)奏將加快，充分體現(xiàn)財政政策的提質(zhì)增效。
項目管理更注重質(zhì)量
今年財政部更加注重專項債的發(fā)行使用實效，多次要求做好項目儲備，提升專項債券資金使用績效，防止重數(shù)量不重質(zhì)量、一哄而上。
“項目質(zhì)量是現(xiàn)階段財政部把握專項債發(fā)行節(jié)奏的重要考量。”白景明表示，地方政府專項債券項目強調(diào)要有一定收益，項目融資要與收益相平衡，但當(dāng)前一些地方專項債出現(xiàn)重發(fā)行輕管理、重立項輕收益的情況。
“我國專項債發(fā)行管理機制尚處在新生階段，在項目儲備等方面還不夠完善，在以往專項債發(fā)行規(guī)模大、批次多、時間緊的情況下，甚至還出現(xiàn)過虛構(gòu)項目和濫用套用債券資金等行為。”王澤彩認(rèn)為，加強項目儲備就是完善項目審核機制，提前做好高質(zhì)量專項債券項目識別準(zhǔn)備。
財政部近日透露，將研究出臺地方政府專項債券項目資金績效管理辦法，加強專項債券項目績效管理，進一步做好信息公開，切實發(fā)揮專項債券資金使用效益。白景明認(rèn)為，提高專項債券資金使用效益要從多方面發(fā)力：要降低成本，債券資金不同于一般財政資金，其使用具有有償性，更需關(guān)注成本和融資必要性;要確保收益，項目選取應(yīng)注重實效，堅持舉債與償債能力相匹配;還要加強立項評估，前移監(jiān)督關(guān)口，重點審核項目預(yù)期收益是否平衡，是否符合財政承受能力等。
“要堅持‘資金跟著項目走’‘要素跟著項目走’‘績效跟著項目走’原則，從事前評估、事中監(jiān)控、事后評價建立全方位閉環(huán)式管理鏈條，確保每筆債券資金發(fā)得出、用得好、還得上。”王澤彩認(rèn)為，還應(yīng)拓展項目績效評價信息公開渠道，充分發(fā)揮第三方和社會機構(gòu)等外部監(jiān)督約束力。(李華林)
