黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，對“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系”作出了專門部署，提出了明確要求，對于保障金融穩(wěn)定和國家安全、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。做好貫徹落實(shí)，需要回顧過去，展望未來，采取有針對性的措施。
一、深刻汲取金融監(jiān)管的歷史經(jīng)驗(yàn)
我國是最早出現(xiàn)貨幣的國家之一，早在2000多年前，就形成了完整的金融活動(dòng)管控制度，可以說，中國在金融監(jiān)管方面長期走在世界前列。
歐洲資本主義興起之后，各類金融業(yè)務(wù)快速發(fā)展，與此同時(shí)，各種金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)不斷爆發(fā)。1720年英國頒布《泡沫法》，標(biāo)志著國家開始對現(xiàn)代金融活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。1933年美國通過《格拉斯-斯蒂格爾法案》，確立商業(yè)銀行與投資銀行分業(yè)經(jīng)營格局。20世紀(jì)80年代后，歐美國家逐漸興起混業(yè)經(jīng)營趨勢。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，國際上對金融監(jiān)管有效性進(jìn)行反思，修訂發(fā)布一系列新的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。
改革開放以來，我國不斷探索完善金融監(jiān)管體制。1984年，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，包括對所有金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。之后，陸續(xù)成立證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)，逐步形成銀行、保險(xiǎn)、證券的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管格局。2017年，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立，次年組建銀保監(jiān)會(huì)，監(jiān)管的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性更趨完善。
回顧中外金融監(jiān)管史，以下幾方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真汲取。
貨幣經(jīng)濟(jì)絕不能背離實(shí)體經(jīng)濟(jì)。商品經(jīng)濟(jì)由兩個(gè)方面組成，一是產(chǎn)業(yè)代表的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，二是金融代表的貨幣經(jīng)濟(jì)。實(shí)體經(jīng)濟(jì)是貨幣經(jīng)濟(jì)的根基，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)是金融的天職。然而，金融的本性決定其特別容易陷入自我循環(huán)的泥淖。因此，金融監(jiān)管必須把防止脫實(shí)向虛作為主要目標(biāo)之一。次貸危機(jī)前，歐美影子銀行五年增長一倍以上，很大比例資金未流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。我國交叉金融業(yè)務(wù)一度也十分復(fù)雜，經(jīng)過3年多的集中整治，總體風(fēng)險(xiǎn)開始收斂。
將本求利是商業(yè)活動(dòng)的正常狀態(tài)。我們的先人早就懂得，無論從事何種實(shí)業(yè)或金融活動(dòng)，都需要先有本錢，否則就不可能開展正常經(jīng)營。工商生意如果本錢不足，那就難以循環(huán)下去;金融業(yè)務(wù)如果沒有一定的資本金，那就遲早會(huì)陷入困境。巴塞爾協(xié)議的核心，就是對銀行信貸確定基本的資本金約束，杠桿率必須處于安全范圍。
收益永遠(yuǎn)和風(fēng)險(xiǎn)成正比。作為物化的勞動(dòng)價(jià)值，資本具有隨時(shí)間而增長的特性。但資本在增值過程中必然伴隨風(fēng)險(xiǎn)。通常，國債平均收益被視作“無風(fēng)險(xiǎn)收益"。在此基礎(chǔ)上，每多一分預(yù)期收益，就多一分潛在風(fēng)險(xiǎn)。古今中外，總有人盼望能以更低風(fēng)險(xiǎn)獲取更高收益，但規(guī)律不可能打破。承諾低風(fēng)險(xiǎn)高收益就是詐騙，金融監(jiān)管要永遠(yuǎn)與這類行為作堅(jiān)決斗爭。
持續(xù)建設(shè)法治和誠信環(huán)境。金融的核心職能是信用中介，誠實(shí)守信和法治精神是金融運(yùn)行的基礎(chǔ)。一方面，金融機(jī)構(gòu)要恪守職業(yè)道德，提供“貨真價(jià)實(shí)”的金融服務(wù);另一方面，股東、債務(wù)人等利益相關(guān)者也要依法依規(guī)，嚴(yán)格履約，不能以任何理由逃廢債務(wù)。
把握好金融創(chuàng)新的邊界。金融創(chuàng)新是把“雙刃劍”，既能提高市場效率，也會(huì)釀成重大風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管必須趨利避害，把握好“度”。美國1999年重新允許混業(yè)經(jīng)營后，房貸支持證券、信貸違約掉期、擔(dān)保債務(wù)憑證等衍生品大量出現(xiàn)，成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要誘因。我國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展初期，一些網(wǎng)貸平臺(tái)打著“創(chuàng)新”旗號(hào)違規(guī)經(jīng)營，形成巨大金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
管好貨幣總閘門。通貨緊縮和通貨膨脹都會(huì)對經(jīng)濟(jì)金融造成系統(tǒng)性損害。資本主義早期經(jīng)常出現(xiàn)生產(chǎn)過剩和通貨緊縮，并由此引發(fā)金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。通貨膨脹的教訓(xùn)同樣深刻，即使能夠創(chuàng)造短期繁榮，最終不得不付出巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)。我國曾多次發(fā)生銀根過松、資金供給遠(yuǎn)大于需求。例如，1988年和1993年都出現(xiàn)過兩位數(shù)的物價(jià)上漲。
堅(jiān)決抑制房地產(chǎn)泡沫。房地產(chǎn)與金融業(yè)深度關(guān)聯(lián)。上世紀(jì)以來，世界上130多次金融危機(jī)中，100多次與房地產(chǎn)有關(guān)。2008年次貸危機(jī)前，美國房地產(chǎn)抵押貸款超過當(dāng)年GDP的32%。目前，我國房地產(chǎn)相關(guān)貸款占銀行業(yè)貸款的39%，還有大量債券、股本、信托等資金進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)。可以說，房地產(chǎn)是現(xiàn)階段我國金融風(fēng)險(xiǎn)方面最大的“灰犀牛”。
緊緊抓住公司治理“牛鼻子”。國際金融危機(jī)暴露出西方金融業(yè)公司治理問題嚴(yán)重。例如，激勵(lì)短期化導(dǎo)致股東、高管，甚至包括一部分員工都愿意過度冒險(xiǎn)。一段時(shí)間以來，我國部分中小金融機(jī)構(gòu)中，也產(chǎn)生了大股東操縱和內(nèi)部人控制問題。必須全面深化改革，健全內(nèi)部約束機(jī)制。目前，我國大型商業(yè)銀行經(jīng)營效率接近世界先進(jìn)水平，在勞動(dòng)生產(chǎn)率、盈利能力、科技創(chuàng)新、普惠金融等方面實(shí)現(xiàn)趕超。最根本的原因在于把黨的領(lǐng)導(dǎo)融于公司治理各環(huán)節(jié)，努力構(gòu)建中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。
二、正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段金融形勢
以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，三年攻堅(jiān)戰(zhàn)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但是，“十四五”時(shí)期我國的金融安全形勢仍然十分復(fù)雜。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，金融監(jiān)管面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
近年來，全球經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足，動(dòng)蕩源和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增加，金融運(yùn)行不穩(wěn)定不確定因素增多。中美博弈加劇，美方對我戰(zhàn)略遏制升級(jí)，很大程度上將擾動(dòng)全球金融市場。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，一些國家采取強(qiáng)刺激做法，實(shí)施“無限量寬”政策，長期負(fù)面影響難以估量。其他自然災(zāi)害、地緣政治等傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅，增加許多新的不確定性，外部環(huán)境變化可能造成更大沖擊。
我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面臨人口未富先老、經(jīng)濟(jì)杠桿率過高、科技創(chuàng)新力不強(qiáng)、資源環(huán)境約束增大等重大挑戰(zhàn)。資本邊際效率下降，單位產(chǎn)出所需資金增多。受多重因素影響，金融業(yè)市場結(jié)構(gòu)、經(jīng)營理念和服務(wù)方式與高質(zhì)量發(fā)展要求還很不適應(yīng)。
現(xiàn)代科技已經(jīng)并將繼續(xù)對金融業(yè)態(tài)帶來巨大改變。科技變革有利于發(fā)展普惠金融、提升服務(wù)效率，但也使金融風(fēng)險(xiǎn)的形態(tài)、路徑和安全邊界發(fā)生重大變化。數(shù)字貨幣、網(wǎng)絡(luò)安全、信息保護(hù)已成為金融監(jiān)管的全新課題。我國移動(dòng)支付、線上借貸和互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)等走在世界前列，意味著法律規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管沒有成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。
金融體系內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)仍在持續(xù)累積，一些長期形成的隱患并未徹底消除。疫情沖擊下新老問題相互交織疊加。結(jié)構(gòu)復(fù)雜的高風(fēng)險(xiǎn)影子銀行容易死灰復(fù)燃。銀行業(yè)不良資產(chǎn)反彈壓力驟增。一些中小金融機(jī)構(gòu)資本缺口加速暴露。企業(yè)、居民和地方政府債務(wù)水平進(jìn)一步抬升。不法金融機(jī)構(gòu)依然存在，非法金融活動(dòng)屢禁不止。
金融相關(guān)制度存在較多短板，金融法治還很不健全。一些基礎(chǔ)法律制定修改需提早謀劃啟動(dòng)，有的規(guī)章制度落地執(zhí)行變形走樣。現(xiàn)有法律法規(guī)震懾力不足，違法違規(guī)成本過低。一些法規(guī)專業(yè)性操作性不足。金融機(jī)構(gòu)常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制尚待完善。非正規(guī)金融體系交易活動(dòng)缺乏有效約束。社會(huì)信用體系不健全，失信懲戒不到位。信息披露機(jī)制有效性不夠，信息披露不及時(shí)不全面，市場透明度須進(jìn)一步提高。
金融監(jiān)管資源，無論是數(shù)量還是質(zhì)量，都明顯不足。金融監(jiān)管的專業(yè)化、國際化水平有待提升。金融基礎(chǔ)設(shè)施助力監(jiān)管的有效性不足。監(jiān)管科技水平不高，與金融科技高速發(fā)展的趨勢相比，監(jiān)管工具和手段難以滿足實(shí)際需要。高素質(zhì)監(jiān)管人才較為缺乏，資金和技術(shù)等資源保障亟待充實(shí)，基層監(jiān)管力量十分薄弱。
三、持續(xù)完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系
“十四五”時(shí)期我國金融監(jiān)管改革任務(wù)更加艱巨。必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)守以人民為中心根本立場，強(qiáng)化底線思維，提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平。在此基礎(chǔ)上，健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系，持續(xù)完善權(quán)責(zé)一致、全面覆蓋、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。
(一)全面加強(qiáng)黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。由于歷史和文化等原因，我國金融事權(quán)主要集中于中央，地方金融事權(quán)比較有限，這就更凸顯黨中央對于金融監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)的極端重要性。金融監(jiān)管的大政方針，必須由黨中央制定并領(lǐng)導(dǎo)貫徹。國家金融管理部門要更加自覺地增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起監(jiān)管主體責(zé)任。同時(shí)，地方黨委政府在金融監(jiān)管中也發(fā)揮著非常重要的作用。事實(shí)上絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都是地方法人，地方黨委和政府負(fù)責(zé)加強(qiáng)這些機(jī)構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，承擔(dān)國有金融資本管理和風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任。特別是對于各種“無照駕駛”的非法金融活動(dòng)，管理和整治的主體責(zé)任都在地方。中央金融管理部門必須與地方黨委和政府密切聯(lián)系，相互支持，協(xié)同發(fā)力;都要堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，與金融腐敗作堅(jiān)決斗爭，對違法違規(guī)行為零容忍。
(二)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開創(chuàng)新局。金融監(jiān)管要堅(jiān)持主動(dòng)作為，防范和化解各類金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行，以此保障社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)進(jìn)程。在支持金融創(chuàng)新的同時(shí)，嚴(yán)防壟斷、嚴(yán)守底線，維護(hù)市場秩序，促進(jìn)公平競爭。要發(fā)揮監(jiān)管引領(lǐng)作用，推動(dòng)金融業(yè)著力抑虛強(qiáng)實(shí)，履行社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)化普惠金融、綠色金融，規(guī)范發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老金融，更好實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值和社會(huì)價(jià)值統(tǒng)一。全力保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，堅(jiān)決打擊非法集資、非法吸儲(chǔ)和金融詐騙，對各種違規(guī)變相投融資活動(dòng)保持高度警惕，切實(shí)維護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。
(三)建立高效的監(jiān)管決策協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的決策議事、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督問責(zé)職能。健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，各金融管理部門既要各司其職、各盡其責(zé)，又要充分溝通、強(qiáng)化協(xié)同。金融政策要與財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策密切配合，推動(dòng)形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。對地方金融發(fā)展改革與風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，有效發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，形成全國“一盤棋”。
(四)提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平。監(jiān)管制度要覆蓋所有金融機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，對各類金融活動(dòng)依法實(shí)施全面監(jiān)管。借鑒金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾委員會(huì)改革成果，強(qiáng)化資本充足、監(jiān)督檢查和市場約束等要求，抓緊補(bǔ)齊制度短板。根據(jù)不同領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)和市場特點(diǎn)，制定差異化、針對性制度，細(xì)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提升監(jiān)管精準(zhǔn)度。更重要的是，要不斷增強(qiáng)制度實(shí)施有效性。要以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，大幅提高違法成本，將監(jiān)管工作納入法治軌道。
(五)健全宏觀審慎、微觀審慎、行為監(jiān)管三支柱。健全宏觀審慎管理架構(gòu)和政策工具，完善逆周期調(diào)節(jié)和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，注重防范跨市場跨區(qū)域跨國境風(fēng)險(xiǎn)傳染。提高微觀審慎監(jiān)管能力，健全以資本約束為核心的審慎監(jiān)管體系，加快完善存款保險(xiǎn)制度，努力做到對風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早介入、早處置。強(qiáng)化行為監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的違法違規(guī)行為。金融監(jiān)管作為整體，應(yīng)當(dāng)始終具備宏觀審慎視野，以微觀審慎為基礎(chǔ)，以行為監(jiān)管為支撐，實(shí)現(xiàn)三者既獨(dú)立又協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一。
(六)構(gòu)建權(quán)威高效的風(fēng)險(xiǎn)處置制度安排。加快確定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單，科學(xué)設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，提出更高監(jiān)管要求。抓緊建立恢復(fù)與處置計(jì)劃，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立“生前遺囑”，確保危機(jī)時(shí)得到快速有效處置。與此同時(shí)，要完善風(fēng)險(xiǎn)處置方式，在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，努力減少道德風(fēng)險(xiǎn)。落實(shí)金融機(jī)構(gòu)主體責(zé)任，盡量采取“自救”，能自行化解風(fēng)險(xiǎn)或市場出清的，政府不介入。動(dòng)用公共資金，必須符合嚴(yán)格的條件和標(biāo)準(zhǔn)。尤為關(guān)鍵的是，要健全損失分擔(dān)制度。全面做實(shí)股權(quán)吸收損失機(jī)制，首先由股東特別是大股東承擔(dān)損失，其他資本工具和特定債權(quán)依法轉(zhuǎn)股、減記。高管層要通過延遲支付抵扣、降薪以及事后追償?shù)瘸袚?dān)相應(yīng)責(zé)任。涉嫌違法犯罪的，要及時(shí)依法移送司法機(jī)關(guān)。
(七)強(qiáng)化金融基礎(chǔ)設(shè)施對監(jiān)管的支持保障。持續(xù)推動(dòng)金融市場和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，不斷提升清算、結(jié)算、登記、托管等系統(tǒng)專業(yè)化水平。強(qiáng)化監(jiān)管科技運(yùn)用，加快金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和信息標(biāo)準(zhǔn)化立法。抓緊建設(shè)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，全力推動(dòng)監(jiān)管工作信息化、智能化轉(zhuǎn)型。穩(wěn)步推進(jìn)金融業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施國產(chǎn)化，防范金融網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息安全風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，對金融科技巨頭，在把握包容審慎原則的基礎(chǔ)上，采取特殊的創(chuàng)新監(jiān)管辦法，在促發(fā)展中防風(fēng)險(xiǎn)、防壟斷。
(八)積極參與國際金融治理框架重塑。深入推動(dòng)國際金融規(guī)則制定和調(diào)整，增強(qiáng)國際影響力。立足國情實(shí)施國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，遵循簡單、透明、有效原則，避免教條主義、文牘主義和煩瑣哲學(xué)。加強(qiáng)與國際金融組織的溝通交流，推動(dòng)多邊和雙邊監(jiān)管合作，營造有利于“走出去”的良好外部環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家金融主權(quán)、安全和發(fā)展利益。
(九)培育忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)管干部隊(duì)伍。加強(qiáng)干部思想政治教育，弘揚(yáng)清廉文化，鍛造政治過硬、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通的“監(jiān)管鐵軍”。樹立重實(shí)干、重實(shí)績的用人導(dǎo)向，大力培養(yǎng)優(yōu)秀年輕干部。優(yōu)化監(jiān)管資源配置，充實(shí)監(jiān)管部門和基層監(jiān)管力量。強(qiáng)化教育培訓(xùn)、人才引進(jìn)、交流輪崗、基層鍛煉，全面提升干部能力素質(zhì)。
(內(nèi)容來源：《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》輔導(dǎo)讀本)
