21世紀(jì)創(chuàng)投研究院研究員申俊涵
從2002年1月“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”正式設(shè)立并投入運(yùn)作至今，我國政府投資基金的發(fā)展已經(jīng)有20余年。我們認(rèn)為，政府投資基金經(jīng)過探索試點(diǎn)的1.0時代、全面開花的2.0時代，如今已經(jīng)進(jìn)入精耕細(xì)作的3.0時代。
(資料圖)
2002年1月，中關(guān)村管委會借鑒以色列政府推動創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，出資設(shè)立了“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”，主要是以跟進(jìn)投資的方式鼓勵合作的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資中關(guān)村科技園區(qū)的高科技企業(yè)。
這是我國第一只由政府出資設(shè)立的具有“引導(dǎo)”之名的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，也由此開啟了政府投資基金早期試點(diǎn)探索的1.0時代。
在當(dāng)時的時代背景下，早期企業(yè)通常存在旺盛的融資需求，但由于投資風(fēng)險亦很高，社會資本投資意愿普遍不強(qiáng)，存在一定的市場失靈情況。另一方面，早期企業(yè)對于國家創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的意義又非常重大。政府投資基金運(yùn)作的意義在于，通過補(bǔ)貼撥款、直接投資以及委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金管理等方式，為社會資本彌補(bǔ)收益或者與之共擔(dān)風(fēng)險，讓早期企業(yè)能夠獲得融資、實(shí)現(xiàn)發(fā)展。
2015年，財政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》(簡稱《辦法》)。《辦法》提到，政府投資基金是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。
該《辦法》的出臺具有劃時代意義，它意味著政府對企業(yè)的資金支持，由財政直接補(bǔ)貼完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉顿Y基金為主的市場化運(yùn)作方式。由此，持續(xù)數(shù)年的熱潮出現(xiàn)，政府投資基金的發(fā)展邁入從中央到地方全面開花的2.0時代。清科研究中心的數(shù)據(jù)顯示，從2014到2016年，政府投資基金的設(shè)立數(shù)量和規(guī)模均走高，并在2016年達(dá)到頂峰。2016年新增政府投資基金410只，基金規(guī)模達(dá)到5467億元。
2015年12月設(shè)立的“湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金”(簡稱“長江產(chǎn)業(yè)基金”)，是那一時期的代表性基金。當(dāng)時，湖北省財政出資400億元發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、分類管理、防范風(fēng)險”原則，吸引國內(nèi)外各類資本合作發(fā)起設(shè)立若干支產(chǎn)業(yè)投資基金，希望10年構(gòu)建總規(guī)模為2000億元的母基金群，再通過設(shè)立子基金或重大項目直接投資方式，帶動1萬億元的社會投資。
時至2022年1月，隨著原湖北省多家股權(quán)投資引導(dǎo)基金/創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理公司合并組建“長江產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)”，長江產(chǎn)業(yè)基金的歷史功過也不必評說。
近年來，隨著地方政府對政府投資基金的運(yùn)作愈加熟悉，“資本招商”、“基金招商”在引領(lǐng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用日益突出，我們認(rèn)為政府投資基金的發(fā)展已經(jīng)邁入精耕細(xì)作的3.0時代。
地方政府的主動管理能力正不斷增強(qiáng)，更看重政府投資基金工具應(yīng)用帶來的實(shí)際產(chǎn)業(yè)招商效果。由此，千億級基金集群在多地崛起，地方政府希望借此打造高能級產(chǎn)業(yè)集群。同時，隨著政府投資基金存量優(yōu)化時代的到來，地方政府也希望通過優(yōu)化整合的方式形成合力、打響基金的品牌知名度。
千億基金集群在多地崛起
其實(shí)千億級產(chǎn)業(yè)基金集群并不罕見，2022年下半年以來，就有深圳、上海、廣州等地均設(shè)立相關(guān)基金集群。進(jìn)入2023年，安徽、江西、上海、廣州、重慶、杭州等多個省市紛紛宣布設(shè)立千億規(guī)模的政府投資基金，進(jìn)一步優(yōu)化整合當(dāng)?shù)刭Y源，通過基金集群帶動支持當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。
(實(shí)習(xí)生馮雪、孫雨璇根據(jù)公開資料整理)
比如在今年5月，重慶設(shè)立總規(guī)模2000億元的重慶產(chǎn)業(yè)投資母基金，力爭通過放大效應(yīng)，形成超6000億元的產(chǎn)業(yè)基金集群，并帶動超萬億元重慶先進(jìn)制造業(yè)投資。
6月，江西組建總規(guī)模達(dá)3000億元的江西省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。該引導(dǎo)基金首批規(guī)模達(dá)1500億元，省級母基金出資300億元，撬動市、縣(區(qū))資金、金融機(jī)構(gòu)資本、社會資本及股東資本1200億元，致力于精準(zhǔn)扶持江西省產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展及轉(zhuǎn)型升級，加快構(gòu)建江西現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。
7月，總規(guī)模達(dá)2000億元的廣州市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金宣布完成備案?；鹗灼谀技?guī)模500億元，首期實(shí)繳3000萬元，采取母子基金架構(gòu)方式運(yùn)作。
從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，產(chǎn)業(yè)集群的吸附效應(yīng)和正向循環(huán)能力對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的助力已經(jīng)得到驗(yàn)證?；Y本董事長張維曾以硅谷舉例指出，硅谷是一個由大型科技企業(yè)生態(tài)密集、資本密集、人才和技術(shù)密集組成的鐵三角，在上游形成了產(chǎn)業(yè)的集聚與協(xié)同，在下游則形成了人才與技術(shù)外的溢，外溢的人才和技術(shù)遇到資本就容易創(chuàng)業(yè)，由于有產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)作配套，創(chuàng)業(yè)就容易取得成功。
雖然硅谷的成功并非來源于政府規(guī)劃，但作為具有后發(fā)優(yōu)勢的中國，則有諸多可借鑒之處。張維提到，對于追趕型經(jīng)濟(jì)來講，有為政府的規(guī)劃和支持是非常重要的。需要構(gòu)建有為政府、卓越企業(yè)家、創(chuàng)新資本的“三螺旋”，招引或培育產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)，繼而帶動全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，形成大型科技企業(yè)生態(tài)密集、人才技術(shù)密集、資金資本密集的鐵三角模式，并實(shí)現(xiàn)自我推動和有機(jī)循環(huán)。
越來越多的地方政府也開始意識到產(chǎn)業(yè)聚集所產(chǎn)生的紅利。從今年以來官宣的千億級別政府投資基金來看，產(chǎn)業(yè)聚集的意圖十分明顯，基本都在圍繞有地方特色的科技類新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局。同時，各地還紛紛對存量基金進(jìn)行整合，形成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基金群。一方面，大資金聚集可以有力支持芯片、半導(dǎo)體等硬科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，完整的基金體系可以匹配不同階段、體量的科技創(chuàng)新企業(yè)，助力產(chǎn)業(yè)生態(tài)的形成。
降低內(nèi)卷與內(nèi)耗：政府投資基金整合優(yōu)化進(jìn)行時
當(dāng)前，存量基金的整合優(yōu)化正成為政府投資基金運(yùn)作的新趨勢。
今年6月，杭州宣布整合組建杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購基金三大母基金，由其參與投資N支行業(yè)母基金、子基金、專項子基金等，最終形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。
其中，服務(wù)于初創(chuàng)期的杭州科創(chuàng)基金，規(guī)模1000億元。整合科技成果轉(zhuǎn)化基金、天使引導(dǎo)基金、創(chuàng)投引導(dǎo)基金、跨境引導(dǎo)基金和投發(fā)基金等，升級打造規(guī)模1000億元的“杭州科創(chuàng)基金”。
2022年6月，蘇州創(chuàng)新投資集團(tuán)正式亮相。它由此前已存在的蘇州國發(fā)創(chuàng)投、蘇州產(chǎn)投集團(tuán)、蘇州科創(chuàng)投、蘇州天使母基金和蘇州基金整合成立，注冊資本達(dá)180億元，從凈資產(chǎn)和管理規(guī)?？?，已躋身國內(nèi)創(chuàng)投第一方陣。
此前，還有無錫市政府主導(dǎo)整合當(dāng)?shù)刂饕顿Y力量成立錫創(chuàng)投。目前，錫創(chuàng)投成為一家集種子、天使、創(chuàng)業(yè)、股權(quán)、并購基金為一體的國有創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，管理規(guī)模達(dá)到約2000億元。
21世紀(jì)創(chuàng)投研究院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這種整合優(yōu)化是持續(xù)激發(fā)創(chuàng)新活力、促進(jìn)政府投資基金良性發(fā)展的必要手段。以往，政府投資基金從省市到區(qū)縣、街道遍地開花，形成多個政府投資基金的出資和運(yùn)營主體。從市級層面考慮，這相當(dāng)于財政資金給到不同運(yùn)營主體后，在內(nèi)部形成競爭關(guān)系，甚至帶來內(nèi)卷和內(nèi)耗。
把相同職能的這些基金平臺劃歸到市級統(tǒng)一平臺主體進(jìn)行重組，一方面能夠減少內(nèi)部無效競爭。另一方面，能夠提升政府投資基金運(yùn)營主體的資金實(shí)力、規(guī)劃層級、品牌影響力，幫助當(dāng)?shù)鼗鹪诟渌∈姓顿Y基金的比拼中增強(qiáng)競爭力，也為招商引資帶來優(yōu)勢。
但需要注意的是，不同地方之間同樣存在相同屬性政府投資基金競爭形成內(nèi)耗的現(xiàn)象。比如，今年許多地方都爭相設(shè)立政府投資基金投資新能源、先進(jìn)制造等領(lǐng)域，形成一定的泡沫。此時，中央層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用將更為突出。
